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中國生態文明制度建設40年的回顧與思考
2019年11月22日 13:45 來源:《中國高校社會科學》(京)2019年第2期 作者:李娟 字號
關鍵詞:生態文明制度/歷史進程/基本經驗/未來展望

內容摘要:日韩Av妻不如妾wwwdddd83com我國的生態文明制度建設與整個改革開放事業同步發展,分別經歷了初步建構環境保護制度體系框架的起步階段、可持續發展戰略“三個結合”的發展階段、“兩型”社會中多元治理體制的深化階段以及生態文明體制改革頂層設計的成熟階段。實踐經驗啟示我們,市場機制是生態文明制度建設的重要內容;目標責任制是落實生態文明制度的根本保障;公眾參與是生態文明制度科學化的必要條件;國際借鑒是完善我國生態文明制度的外生動力。在新時代,我國創新和完善生態文明制度需要把握處理好整體推進與重點突破、垂直管理與統一監管、生態制度與生態文化三對關系。

關鍵詞:日韩Av妻不如妾wwwdddd83com生態文明制度/歷史進程/基本經驗/未來展望

作者簡介:

  摘 要:我國的生態文明制度建設與整個改革開放事業同步發展,分別經歷了初步建構環境保護制度體系框架的起步階段、可持續發展戰略“三個結合”的發展階段、“兩型”社會中多元治理體制的深化階段以及生態文明體制改革頂層設計的成熟階段。實踐經驗啟示我們,市場機制是生態文明制度建設的重要內容;目標責任制是落實生態文明制度的根本保障;公眾參與是生態文明制度科學化的必要條件;國際借鑒是完善我國生態文明制度的外生動力。在新時代,我國創新和完善生態文明制度需要把握處理好整體推進與重點突破、垂直管理與統一監管、生態制度與生態文化三對關系。

  關 鍵 詞:生態文明制度/歷史進程/基本經驗/未來展望

  作者簡介:李娟,北京師范大學馬克思主義學院副教授。

 

  習近平總書記指出,“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態文明建設提供可靠保障”①。我國的生態文明制度建設與整個改革開放事業同步發展,伴隨著改革開放40年波瀾壯闊的歷史進程,我國生態文明制度建設也取得長足進展,積累和創造了十分寶貴的歷史經驗。系統梳理、深入思考和認真總結40年來我國生態文明制度建設的歷史軌跡和基本經驗,對于我們清晰把握生態文明制度建設的基本規律,在新的歷史起點上推動美麗中國建設,具有十分重要的理論價值和現實意義。

  一、我國生態文明制度建設的基本歷程

  中國生態文明制度建設40年歷程,按照階段性的改革目標作大致區分,可以分為如下四個既彼此獨立又互為關聯的階段。

  (一)起步階段(1978~1992年):初步建構環境保護制度體系框架

  1978年,鄧小平在十一屆三中全會閉幕式上的報告中第一次提出環境制度建設的思想:“應該集中力量制定……環境保護法。”②同年,環境保護首次入憲,《中華人民共和國憲法》明確“國家保護環境和自然資源,防治污染和其他公害”,標志著我國生態文明制度建設的起步。從改革開放至黨的十四大這一時期,我國在法律體系、政策制度、管理體制三個方面初步形成環境保護制度的基本架構。

  第一,建立環境保護法律體系。1979年9月,我國頒布新中國成立以來第一部綜合性的環境保護基本法《中華人民共和國環境保護法(試行)》,確定了中國環境保護的基本方針、任務和政策。1982年憲法第9、10和26條分別對合理利用自然資源、保護珍稀動植物、保護名勝古跡等作了規定。此后,我國環境立法工作迅速發展,先后頒布實施了海洋環境保護、水污染防治、大氣污染防治、水土保持、森林、草原、漁業、礦產資源、野生動物保護等具體領域的單行法11部。地方人大也制定了相應的環境保護行政法規。

  第二,建立環境治理政策體系。改革開放后,環境保護問題成為政府工作報告以及黨和國家會議的重要議題,國家要求各級各部門針對環境污染和能源高耗采取政策措施,“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”③。1978年國務院環境保護領導小組《環境保護工作匯報要點》提出環境管理“三同時”制度和排放污染物收費制度;1983年第二次全國環境保護會議規定“誰污染誰治理”的環境管理政策;1989年第三次全國環境保護會議制定城市環境綜合整治定量考核制度、環境保護目標責任制度、排污申報登記與排污許可證制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度等五項管理制度,揭開了環境保護新篇章。這一時期,國家還制定了“三廢”排放、環境監測、海洋傾廢管理、海洋石油勘探開發、鄉鎮和街道企業環境管理、河道管理、城市節約用水等方面的條例、規定、辦法,對重要環境保護領域做了指導性安排。截至1992年底,我國共頒布各類國家環境標準263項,其中環境質量標準11項、環境污染排放標準50項、基礎標準5項、方法標準150項、樣品標準29項和其他標準18項,初步形成了種類比較齊全、結構基本完整的環境標準體系,④為實施環境保護各項法規和制度提供了量化依據。

  第三,建立環境管理行政體制。改革開放以來,隨著經濟領域改革的不斷深入,行政管理領域的改革也逐步推進。1982年國家機構改革,成立城鄉建設環境保護部,下設環境保護局;1984年5月國務院環境保護委員會成立,同年12月,城鄉建設環境保護部下屬的環境保護局改為國家環境保護局,同時也是國務院環境保護委員會的辦事機構,負責全國環境保護的規劃、協調、監督和指導工作;1988年國務院機構改革方案將國家環境保護局從其他機構正式分離出來,成為直屬國務院管理的副部級單位。至此,環境保護工作有了獨立專門的管理機構。此外,涉及環境管理方面的組織還有綠化委員會、“五講四美三熱愛”委員會、愛國衛生運動委員會等機構,在污染防治、資源節約和生態保護等不同層面開展工作。各省、自治區、直轄市和國務院有關部門也陸續建立起環境管理、科研和監測機構,為我國環境治理和保護工作提供了組織保障。

  這一時期,我國是在近乎空白的基礎上開展環境保護制度建設。通過運用行政手段和法律手段,我國環境保護取得了積極效果,特別是在工業“三廢”治理方面成效突出。盡管有些法律制度較為粗略、模糊,地方環境整治政策與執行之間差距較大,但畢竟我國生態文明建設在制度化道路上邁出了具有轉折意義的、基礎性的第一步,也為我國以后創新環境管理制度提供了一些初步理念。

  (二)發展階段(1993-2002年):可持續發展戰略的“三個結合”

  黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標,同年,聯合國環境與發展大會確立了可持續發展戰略理念。在國內外重大因素的影響下,1993年我國提出實施可持續發展戰略的構想,生態文明制度建設進入新的發展階段。

  第一,完善立法與強化執法相結合。建立社會主義市場經濟體制的目標任務對我國法律制度體系建設提出了新的要求,“抓緊對現有環境保護法律、法規和規章進行清理和整理,特別是對不適應建設社會主義市場經濟體制要求和相互之間不配套的內容進行廢止、修改或補充”⑤。1993年3月,全國人大成立環境保護委員會,次年改為全國人大環境與資源保護委員會,極大推進了環境立法的進程。這一時期,我國除了修訂已有環境保護法律,還制定了固體廢物污染、噪聲污染、節約能源、防沙治沙等領域的法律法規,并在刑法中增加了14個具體的“破壞環境和資源保護罪”,為環境保護建立了更加嚴密的法律防線。同時,我國制定了一系列關于開展環境保護執法檢查的文件,建設了一支強有力的環保執法隊伍,強調“對于破壞環境,尤其是隨意開發利用資源、只污染不治理的行為……絕不能姑息放縱”⑥,領導干部要“為環保部門嚴格執法撐腰”⑦,提高了環境法律制度的執行力。

  第二,源頭治理與總量控制相結合。20世紀90年代以前,我國主要開展工業“三廢”的污染終端治理,但越來越多的事實表明,這種“先污染,后治理”模式運行成本高、治理難度大、實際效益低。借鑒歐美發達國家清潔生產的政策和經驗,我國開始轉向源頭治理和污染物總量控制。1993年提出工業污染防治要實現“三個轉變”,即由末端治理向生產全過程控制轉變,由濃度控制向濃度與總量控制相結合轉變,由分散治理向分散和集中控制相結合轉變。國家先后頒布了《關于推行清潔生產的若干意見》《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》《中華人民共和國清潔生產促進法》等文件,對中國清潔生產的政策制度和技術指南等作出系統規劃安排;對環境危害較大的12種污染物實行總量控制,克服了以前按照污染物濃度排放標準來控制污染的弊端;選擇10個城市和5個行業作為清潔生產示范試點并逐步在全國范圍內推廣,有效減緩了環境污染惡化的趨勢。

  第三,行政手段和市場機制相結合。十四大以后,國家要求環保工作適應市場經濟發展要求,“各級政府應更多地運用經濟手段來達到保護環境的目的”⑧。這十年里,我國提出和實踐的經濟手段包括:推動能源資源價格改革;試點征收資源開發生態環境補償費;研究試行把自然資源和環境納入國民經濟核算體系;制定不同行業污染物排放的時限標準;對環境污染治理、廢物綜合利用和自然保護等社會公益性明顯的項目給予必要的稅收、信貸和價格優惠以及財政扶持;探索成立環境保護投資公司,拓寬環境保護投融資渠道等。這些環境市場手段與政府行政管理互為補充,達到了激勵環境保護和嚴懲環境破壞的雙重目的。

  總之,這一時期,我國對經濟增長與環境保護辯證關系的認識更加清晰,各級政府把環境保護納入經濟和社會發展的中長期規劃;重大環境保護的規劃、法律、制度和政策與世界接軌并同步進行;國家環保局上升為正部級的國家環保總局,全國人大環境與資源保護委員會成立,使得環境管理工作得到實質性加強;諸多環境市場手段的探索和嘗試為我國創新完善環境治理模式提供了寶貴經驗。

  (三)深化階段(2003-2012年):“兩型”社會的多元治理體制

  進入新世紀,隨著工業化和城鎮化進程加快,有限資源環境對經濟社會發展的制約越來越大。新老環境問題相互交織,生態環境成為廣大群眾反映強烈、影響科學發展的突出問題和國際社會廣泛關注的敏感問題。為此,黨中央痛下決心解決環境問題,鮮明提出“生態文明建設”的重大戰略,推動政府、企業、民眾共同構建人與自然和諧發展的“資源節約型、環境友好型”社會。

  第一,建立政府節能減排約束性指標。十六大以來,我國把節約資源確定為基本國策,擺在治理環境和保護生態的首要位置,因為自然資源是有限的,“只有節約才能持久利用”⑨。據此,國家“十一五”規劃提出6個環境資源保護方面的約束性指標,國家“十二五”規劃將約束性指標增加至10個。國務院每年組織開展省級人民政府節能減排目標責任評價考核,將節能減排目標完成情況作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容,并實行一票否決制。節能減排管理指標化的倒逼機制促使各級政府努力完成年度目標,扭轉了單位國內生產總值能耗和主要污染物排放總量大幅上升的趨勢。這一時期,我國參照節能減排管理的有益經驗,還嘗試探索了綠色GDP核算體系。

  第二,建立完善環保產業制度體系。2008年以來,國際金融危機和生態危機的雙重困境使世界主要國家紛紛實施“綠色新政”,創新發展以節能環保產業為支柱的綠色經濟。順應時代趨勢,2009年我國將節能環保產業作為七個戰略性新興產業之首,先后出臺了系列推動環保產業發展的配套制度。包括建立注冊環保工程師制度、新機動車污染監測申報制度、環保設施運營資質認可制度等環保就業市場準入制度;創新綠色金融和財稅制度,落實綠色信貸機制,設立專業性的綠色銀行,發展綠色債券、綠色基金、綠色保險、碳交易等多種融資渠道和金融產品,撬動更多社會資金投入節能環保產業;建立完善環保產業市場供求指南、技術開發標準體系,制定推動生態工業園區建設的規劃指南、指導意見、管理規定,促進環保產業最大化發揮集聚效應;建立企業環境行為信用評價制度,頒布《中華人民共和國循環經濟促進法》,推動傳統產業綠色化轉型升級。截至2012年底,我國批準建設國家生態工業示范園區48個,全國從事節能服務業務的企業4175家,從業人員達到43.5萬人,節能服務產業總產值1653.37億元⑩,環保產業成為推動我國經濟增長的新引擎。

  第三,健全完善環境保護公眾參與機制。2003年9月《中華人民共和國環境影響評價法》首次以法律形式明確公眾參與環境決策的權利,“建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前,舉行論證會、聽證會,或者采取其他形式,征求有關單位、專家和公眾的意見”。2006年《環境影響評價公眾參與暫行辦法》系統規定了公眾參與的5種形式、公開征求公眾意見的6種情況和向公眾公開環境信息的內容要求、方式、期限等。國家還出臺了諸多配套措施,如頒布《環境信訪辦法》(2006)、《環境信息公開辦法(試行)》(2007)、《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》(2010)等文件;實行環境質量公告制度,定期發布城市空氣質量、城市噪聲、飲用水水源水質、流域水質和污染事故信息等;積極推動環境公益訴訟;開展大規模環境宣傳教育,鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為。國家和地方各類具體環境法律法規在制定或修訂的過程中均不同程度地涉及環境信息公開、社會監督、信訪處理、環境維權等條款,為公眾環境參與開辟了多條渠道。

  總體而言,進入新世紀,我國生態文明制度更加細化深化,表現為政府生態責任進一步落實,國家環保總局再次升格為國家環境保護部,環境問題在國家綜合決策中話語權增加;市場手段進一步創新完善,催生綠色環保新業態,環境改善與經濟發展實現雙贏;環保主體進一步擴大,社會力量得以全面調動,有力推動了生態文明建設的民主化和科學化進程。

  (四)成熟階段(2013年至今):生態文明體制改革的頂層設計

  黨的十八大以來,國家大力推進國家治理體系和治理能力現代化,要求“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,使各方面制度更加成熟更加定型”(11)。為此,我國密集出臺了《生態文明體制改革總體方案》《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》等重大文件,專門就生態文明制度建設做出戰略性安排,要求逐步“構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度,構成產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系”(12)。近年來我國重點開展了以下幾個方面的生態文明制度創新。

  第一,建立黨政領導干部環境問責制。國家針對長期以來地方政府環境保護不力的弊病,一針見血地抓住“一把手”這個關鍵“牛鼻子”,制定了《生態文明建設目標評價考核辦法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《關于全面推行河長制的意見》等系列文件,明確規定黨政領導干部生態損害追責的25種情形以及不同級別領導干部生態環境損害責任追究的主要形式,將環境保護責任制落到具體人頭。這種環境責任制有兩個鮮明特點:其一,黨政同責,將以前行政問責拓展至黨政問責,黨委和政府主要領導在生態環境方面“職責同有”“責任共擔”,促使黨委和政府主要領導齊心協力開展生態文明建設;其二,終身追責,“已經調離的也要問責”(13),杜絕因環境問題滯后性而產生的“期權腐敗”行為。在實踐中,我國也對一些離任或退休官員開展了環境追責并依法處置,極大促進了領導干部牢固樹立生態紅線觀念和科學政績觀。

  第二,建立環保督查巡視制度。為配合落實國家環境保護決策部署和環境保護主體責任,我國制定了《環境保護督察方案(試行)》《環境保護部約談暫行辦法》《環境保護綜合督查辦法》等法規,形成“1項核心責任+3個督查層面+1個重要載體+8種壓力傳導機制”的環保督查體系。“1項核心責任”即“黨政同責”,“3個督查層面”分別為中央環保督察、部長層面的專項性督查和督查中心的例行性督查,“1個重要載體”是指環保約談,“8種壓力傳導機制”是指區域限批、掛牌督辦、限期整改、行政問責、立案處罰、媒體曝光、事后督查、移交移送等懲罰性手段。目前,我國已完成對31個省(區、市)的環保督察全覆蓋,并對督查結果以及整改方案和整改進展情況進行公示,一大批群眾身邊的突出環境問題得到快速解決。

  第三,建構生態環境協同治理機制。生態環境是一個由各子系統相互影響、彼此依賴構成的復雜系統,因此,生態文明建設必須注重整體性和協同性,堅持綜合治理。十八大以來,我國不斷建立完善生態環境協同治理模式。首先是經濟社會和生態環境的協同推進。“把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的各方面和全過程”,“協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和綠色化”,實現“生產發展、生活富裕和生態良好的共贏”。其次是跨區域、跨流域的協同治理。長江、黃河等七大流域分別建立了水污染防治聯動協作機制,京津冀及周邊地區建立了大氣污染聯防聯控協作機制,區域生態環境明顯改善。最后是管理職責的協同整合。2018年國務院機構改革方案把原環境保護部全部職責和其他六個部門分散的生態環境保護職責整合到一起,統一組建成生態環境部,克服了環境管理體制多頭治理等弊端,提高了效率。

  總之,十八大以來,我國生態文明制度建設實現了源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的全過程全覆蓋,尤其是抓住領導干部這個“關鍵少數”開展長效機制建設,充分體現了尊重自然規律的戰略思維、強化剛性約束的法治思維和維護生態安全的底線思維,表明了中國共產黨治理生態環境的決心和魄力。

  二、改革開放40年我國生態文明制度建設的基本經驗

  40年來我國生態文明制度建設是一個從無到有、不斷完善創新的歷史進程。在理念上,從單純解決環境污染問題上升為生態文明建設融入經濟社會發展全過程;在手段上,從行政手段為主擴展為綜合發揮行政、經濟、法律手段的協同作用;在內容上,隨著歷史條件和實踐需要不斷與時俱進,從粗略概念走向操作細化和規定硬性化;在機構設置上,環境保護部門從建設部的下屬機構逐步提升為國務院的正部級機構,從最初的弱勢部門提升為如今的環保一票否決。通過考察40年來我國生態文明制度建設的基本軌跡,我們大致可以得出以下幾點寶貴經驗。

  1.市場機制是生態文明制度建設的重要內容。由于生態環境具有明顯的公共性和外部性特征,經濟主體為追求利益最大化往往會將環境污染成本向社會轉移,這亦是“搭便車”現象和“公地悲劇”的根源。如果把環境保護當作游離于經濟活動之外、僅僅應該由政府承擔的公益性事業,那么就很容易產生政府干預不當、決策成本過高、政策效應滯后等政府失靈問題,以及政府財政投入不足等問題。因此,尊重客觀經濟規律、充分調動市場主體的環境保護積極性是生態文明制度建設必須考慮的核心問題。改革開放以來,我國從采用排污收費政策開始,不斷探索和完善自然資源產權制度、生態補償機制、綠色金融體系、資源環境價格機制、排污權交易機制等制度手段,基本形成涵蓋價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等各個領域的比較完備的環境保護經濟政策體系,建構了一個科學合理的激勵約束機制,不僅促使企業將環境污染成本內部化,提升了環境治理效率,而且提高了社會資本參與環境保護的積極性,培育了一大批環保企業,實現了市場主體從“讓我減”到“我要減”的根本性轉變,在環保技術創新、擴大環保投入、發展環保產業方面取得有目共睹的突出成就,有力推動了我國生產方式和經濟發展方式的轉型升級。可見,市場機制是實現環境治理現代化的必由之路,忽視市場主體,就違背了生態文明建設的科學規律,環境保護就沒有效益可言。只有注重對經濟主體的內生調控,環境保護才既具有生態效益又具有經濟效益,我們才能走上生產發展、生活富裕、生態良好“三生”共贏的良性發展道路。

  2.目標責任制是落實生態文明制度的根本保障。我國在環境保護事業起步之時就規定了一切單位和個人都有保護環境的義務和責任,但對于環境責任的具體形式和追責對象的界定十分模糊,再加上環境責任追究的程序不健全,因此,受各主體利益博弈的阻礙,生態環境制度始終存在約束不強、執行弱化的情況,這也是一段時期內我國環境制度越來越多而生態問題卻越來越嚴重的根源所在。新世紀尤其是十八大以來,國家加強環境治理績效和生態文明建設目標的評價考核,明確不同領域環境治理和保護的具體目標和量化指標,對人口資源、節能減排、環境保護等約束性指標的考核結果實行環保一票否決,細化環境責任的追究形式和辦法并強調終身追責,切實形成了一把“制度利劍”,一些長期未能解決的環境問題迅速得到改善和解決。由是觀之,要真正發揮制度的作用,必須實現制度構建和目標責任的有機統一,否則僅有精良的制度體系而沒有有效的責任機制,制度規定就是“沒有牙齒的老虎”。只有運用定量化、制度化的管理方法,建立硬性指標體系,將環境保護的目標層層分解落實到具體個人,解決“誰對環境質量負責”這一關鍵問題,定期考核評價環境任務的完成情況并予以相應獎懲,才能增強執行主體的環境責任意識和生態文明建設的主動性,確保各項生態文明制度落到實處。

  3.公眾參與是生態文明制度科學化的必要條件。回顧世界環境保護史,環境保護運動最早就是由民間發起的,社會民眾和各類非政府組織一直是推動世界環境保護的重要力量,公眾參與已經成為國際公認的環境法準則。在改革開放之初,我國就制定了“依靠群眾”的環保工作方針,“鼓勵公眾參與環境保護工作”,人民群眾積極參與愛國衛生運動、植樹造林等活動,我國環保組織迅速發展壯大,為綠化祖國、拯救瀕危動植物等做出了巨大貢獻。21世紀以來,我國主動順應人民群眾希望以主體身份實質性參與政府環境決策的民主政治訴求,出臺了環境保護公眾參與的系列法律,并推進環境信息公開、社會監督、信訪處理、環境維權等配套制度建設。社會民眾通過有序參與環境事件聽證會、申請公開企業廢氣監測數據等活動,直接促進了政府相關環境政策的優化。實踐證明,公眾參與使不同主體的環境利益得到有效表達,不僅提升了環境政策的科學化和民主化程度,而且減少了環境政策實施過程中的阻力,提高了環境制度的執行效率。同時,公眾在具體的參與實踐中潛移默化地接受了有關環境責任、環境法制和環境科學知識的生動教育,為我國生態文明制度建設提供了源源不斷的社會動力。

  4.國際借鑒是完善我國生態文明制度的外生動力。文明是合作的產物,生態文明亦是如此。英、美、德、法等西方發達國家是工業文明所致環境問題的最早受害者,也是環境治理和生態保護的最早覺醒者。他們在長期的工業化進程中,形成了一套嚴密的環境法律制度體系,生態環境改善取得顯著成效。事實上,我國20世紀70年代初期最早意識到自身的環境問題就是受聯合國第一次人類環境會議的直接啟發。改革開放以來,中國代表團多次參加國際環境會議并對其他國家進行考察,全球環境治理的最新理念、現代制度和市場機制被帶回國內,比如20世紀我國的“清潔生產行動計劃”、可持續發展戰略、“中國21世紀議程”以及21世紀以來的“工業綠色發展規劃”“應對氣候變化國家方案”等,都是與國際接軌的體現;工業“三廢”排放標準、排污收費、環境影響評價、環境監測、綠色金融等具體機制也是參考世界各國標準、結合中國國情創造性轉化而來的。生態環境問題是人類需要共同面對的全球性問題,我國必須以全球視野開展生態文明制度建設。只有深化國際交流和務實合作,學習借鑒其他國家環境治理的創新理論和實踐機制,分析他們在理念構思、制度設計和實施效果等方面的異同,探究他們在環境治理體制機制執行方面的成敗,歸納他們具有普遍意義的有益經驗,結合中國的國情,吸收、轉化并融于環境治理實踐之中,我們才能成為國際環境規則的主導者、參與者和建設者,為全球生態環境治理貢獻中國智慧。

  三、新時代我國生態文明制度建設的未來展望

  進入新時代,習近平總書記站在人類文明進步、中華民族永續發展、全球發展大勢和當今中國時代方位的制高點,圍繞為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明的重大理論和實踐問題,深刻提出了“建設生態文明,關系人民福祉,關乎民族未來”(14),“走向生態文明新時代,建設美麗中國,是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容”(15),“生態興則文明興,生態衰則文明衰”,“綠水青山就是金山銀山”(16)等系列新理念新思想新戰略,形成新時代中國特色社會主義生態文明建設的創新理論體系,為我國新時代生態文明建設提供了根本遵循和行動指南。制度是理論向實踐轉化的中介和保障,生態文明制度建設在生態文明建設中具有基礎性地位,也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。為此,我們“必須把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重”(17),“在生態文明建設體制機制改革方面先行先試,把提出的行動計劃扎扎實實落實到行動上”(18)。黨的十九大報告明確指出,加快生態文明體制改革,“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”(19),是新時代生態文明建設的主要任務。基于過去40年我國生態文明制度建設的主要成就和基本經驗,新時代我國創新和完善生態文明制度需要把握處理以下三對關系。

  一是把握整體推進與重點突破的關系。習近平總書記強調,“山水林田湖是一個生命共同體”,生態文明制度建設必須遵循生態環境的系統性規律,“整體謀劃國土空間開發”,“統籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等”,(20)增強各項制度的關聯性和耦合性,防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼。但是整體推進并不意味著不分主次、不分重點。生態系統十分龐大復雜,不僅涉及面廣,而且許多問題是歷史形成的,解決這些問題也需要一個比較長的過程。在整體推進的基礎上堅持重點突破,這既符合抓住主要矛盾和矛盾主要方面的哲學思維,也是被實踐證明的破解生態文明制度建設困境的有效辦法。回顧改革開放40年的歷程,我們正是因為堅持問題導向,圍繞階段性突出生態問題和群眾主要環境訴求集中力量進行體制機制創新,才不斷促進了生態文明制度的整體改革。堅持重點突破,就具體領域而言,要圍繞農村環境問題,重點流域、重點行業的環境問題,以及損害群眾健康的環境問題等薄弱環節和關鍵領域,“添一些硬招”,“提高相關標準”,“大幅提高違法違規成本”,劃定生態紅線,“不能越雷池一步,否則就應該受到懲罰”;(21)就步驟方法而言,要堅持示范先行、先點后面,鼓勵個別地區因地制宜,大膽探索、大膽試驗,通過試點示范不斷積累和推廣經驗,有序帶動整體提升;就責任主體而言,“關鍵在領導干部”(22),要繼續細化研究領導干部生態責任科學認定、追責程序等制度,為落實領導干部任期生態文明制度建設責任制提供嚴密保障。

  二是把握垂直管理與統一監管的關系。習近平總書記指出,“我國生態環境保護中存在的一些突出問題,一定程度上與體制不健全有關”(23)。改革開放40年來,我國生態文明制度建設始終離不開機構體制改革這個核心議題。近年來,我國建立了環保機構垂直管理制度,改革調整了省市縣三級環保部門的領導隸屬、財政供養、干部任免等關系,將市縣環保部門的環境監測監察職能上收到省級環保部門,有效減少了地方政府對環境管理的干預,增強了環境監測監察執法的獨立性、公正性和有效性。但環保機構垂直管理制度在實際運行中也面臨環保垂直部門與地方政府工作銜接沖突、地方政府的監督難以介入、上級部門的監督難以到位、環境監管缺失決策輔助等挑戰,很可能產生環保機構權力濫用、部門協調成本增加、環境治理難以展開等問題。環境問題與經濟社會問題深度融合交織,“必須依賴于地方政府的協助,否則工作難度太大和執法成本過高將導致實際上的權力虛置”(24)。因此,新時代我國生態文明體制改革,一方面要強化上級部門對環保機構的縱向監督指導機制,可以通過增加對環保機構的巡視督查、設置監察專員等方式解決上級機構對下級機構的監督困難問題;另一方面,要建立地方政府與環保機構的橫向協同合作機制,可以考慮“將環保監測監察執法機構的業務職能交由省級政府直接管理,而相關的行政管理職能仍歸地方政府”(25)。這樣既可以保證監測監察執法機構的工作接受上級業務部門的指導和監督,也有利于地方政府加強對環境部門的統籌管理,把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程,從而形成由地方黨委和地方政府負責、環境監測監察執法機構統一監管、相關部門積極配合的大環保工作格局。

  三是把握生態制度與生態文化的關系。演化經濟學認為,文化為人們提供了一種認知系統,這種認知系統直接影響人們的價值理念,進而決定他們最終做出的選擇,這些選擇構建了人們的行為模式。(26)所以,生態文明制度作為指向規范人們生態行為的強制性約束,必須考慮生態文化的問題。如果生態文明制度與社會文化體系相匹配,舊的文化系統只需在其已有框架內拓展、包容或改進新的生態理念,人們亦能夠在短時間內接納和遵從生態文明制度;反之,如果生態文明制度與社會文化體系相沖突,那么,生態文明制度運行就會處于逆流而上狀態,將面臨人們固有思維觀念和文化心理的強大而持久的社會阻力。因此,近年來我國強調“堅持把培育生態文化作為重要支撐”(27)。一方面,有關生態環境具體制度的設計要充分考慮和主動適應當地傳統理念和風俗習慣等文化實情,尤其是我國生態保護區與少數民族聚居區具有高度重合性,生態文明制度安排必須尊重當地民俗文化,循序漸進地耐心推進,潛移默化地持久塑造,切勿急功近利,更不能搞一刀切。另一方面,要注重生態文化培育的長效機制建設,構建政府部門主導、企業團體和社會各界廣泛參與的生態文化組織管理機制、投入保障機制和宣傳教育機制,以制度保障推動生態文化建設,以文化自覺引領生態文明制度建設,通過二者之間的良性互動,加速推進我國生態文明建設進程。

 

  注 釋:

  ①中共中央文獻研究室編:《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》,中央文獻出版社,2017年,第99頁。

  ②《新時期環境保護重要文獻選編》,中央文獻出版社、中國環境科學出版社,2001年,第1頁。

  ③《新時期環境保護重要文獻選編》,中央文獻出版社、中國環境科學出版社,2001年,第138頁。

  ④《中國環境保護行政二十年》,中國環境科學出版社,1994年,第35頁。

  ⑤參見國家環境保護局:《全國環境保護工作綱要(1993-1998)》,《環境保護》1994年第3期。

  ⑥《新時期環境保護重要文獻選編》,中央文獻出版社、中國環境科學出版社,2001年,第200頁。

  ⑦《新時期環境保護重要文獻選編》,中央文獻出版社、中國環境科學出版社,2001年,第386頁。

  ⑧參見國家環境保護局:《全國環境保護工作綱要(1993-1998)》,《環境保護》1994年第3期。

  ⑨胡錦濤:《在中央人口資源環境工作座談會上的講話》,《十六大以來重要文獻選編》上,中央文獻出版社,2005年,第853頁。

  ⑩孫小亮等:《2012年度中國節能服務產業發展報告》,中國經濟出版社,2013年,第24頁。

  (11)《十八大以來重要文獻選編》上,中央文獻出版社,2014年,第75~76頁。

  (12)環境保護部編:《向污染宣戰:黨的十八大以來生態文明建設與環境保護重要文獻選編》,人民出版社,2016年,第31頁。

  (13)環境保護部編:《向污染宣戰:黨的十八大以來生態文明建設與環境保護重要文獻選編》,人民出版社,2016年,第20頁。

  (14)中共中央文獻研究室編:《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》,中央文獻出版社,2017年,第5頁。

  (15)中共中央文獻研究室編:《習近平關于實現中華民族偉大復興的中國夢論述摘編》,中央文獻出版社,2013年,第8頁。

  (16)中共中央文獻研究室編:《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》,中央文獻出版社,2017年,第6、12頁。

  (17)《審議〈關于加快推進生態文明建設的意見〉研究廣東天津福建上海自由貿易試驗區有關方案》,《人民日報》2015年3月25日。

  (18)《習近平在貴州調研時強調看清形勢適應趨勢發揮優勢善于運用辯證思維謀劃發展》,《人民日報》2015年6月19日。

  (19)習近平:《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,人民出版社,2017年,第51頁。

  (20)中共中央文獻研究室編:《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》,中央文獻出版社,2017年,第47、44、56頁。

  (21)中共中央文獻研究室編:《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》,中央文獻出版社,2017年,第106、103、99頁。

  (22)中共中央文獻研究室編:《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》,中央文獻出版社,2017年,第110頁。

  (23)中共中央文獻研究室編:《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》,中央文獻出版社,2017年,第102頁。

  (24)參見杜萬平:《環境行政管理:集中抑或分散》,《中國人口·資源與環境》2002年第1期。

  (25)參見譚溪:《我國地方環保機構垂直管理改革的思考》,《行政管理改革》2018年第7期。

  (26)[英]杰弗里·M.霍奇遜:《經濟學是如何忘記歷史的:社會科學中的歷史特性問題》,高偉譯,中國人民大學出版社,2008年,第142~143頁。

  (27)環境保護部編:《向污染宣戰:黨的十八大以來生態文明建設與環境保護重要文獻選編》,人民出版社,2016年,第3頁。

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姓名:李娟 工作單位:

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