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推動長期照護保險的科學立法
2019年11月21日 10:40 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:李濤 字號

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日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  長期照護主要是指在人口老齡化的背景下,為了滿足老年人或者其他喪失活動能力和智力者對日常生活的需要,為其提供飲食起居、日常生活、健康護理、康復治療的基本公共服務制度。長期照護保險則指被保險人因為年老、疾病等原因造成身體、智力處于失能失智狀態,需要專門的社會機構或者居家的照護而產生的護理費用給與補償的健康保險,其是社會保險的重要組成部分,也是現代社會發展過程中保障公民基本生活的重要社會福利制度。在現實生活中,由于家庭結構改變導致照護功能持續減弱、老齡化快速推進導致照護費用不斷增加、現有社會保障體系不健全導致照護服務不能滿足社會需求時,就凸顯出照護社會保障制度發展的困境和難題。

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  為此,我國開始著力探索長期照護保險制度的頂層設計,2016年6月,《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》(人社廳發[2016]80號)指出,要在我國15個試點地區探索建立“為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關的醫療護理提供資金或服務保障的社會保險制度”。目前從試點地區的運行成效看,效果顯著,長期照護基金總體報銷水平達到80%以上,減輕了照護家庭和機構的經濟負擔。長期照護保險制度在我國已經邁出實質性的一步。

  把握立法機遇

  2019年,《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》(國辦發[2019]5號)強調,要加快實施長期護理保險制度試點,建立健全長期照護服務體系,推動形成符合國情的長期護理保險制度框架。從法律制度系統構建解決失能失智群體的長期照護難題,建立長期照護保險法制,是完善我國社會保障體系的關鍵部分和重要環節。

  第一,社會政策的民生轉向是長期照護保險立法的關鍵。盡管法律制度優于社會政策,社會政策不能替代規范化的立法條文,但社會政策是法律制定的基礎和先導,尤其是在社會保障立法中,社會政策是相關法律制定的前置引導和價值映射。這決定了長期照護政策的出臺也是長期照護保險法制的內涵支撐,其穩定實施及良好運行為長期照護保險的立法提供了重要依據。第二,長期照護的巨大社會需要激發了立法訴求。僅以長期照護主要服務對象的老齡人口為例,預計到2030年和2050年我國將分別有6200萬和9800萬老年人口(按照國際通行的8%—10%的比例需要長期照護測算)需要長期照護服務,如果再考慮提供照護服務的家庭,則受影響的人口將會十分巨大。長期照護保險制度使得以往的以行政措施或政策為核心的失能失智群體的社會福利發生較大變化,即從行政措施到服務合同的轉變,而長期照護服務需求、合同及消費者權利等關鍵詞則是變化的具體象征。因此,長期照護保險制度的實施將是優秀的社會治理創新實踐案例,而長期照護保險立法是長期照護制度有效運行的基礎保障,也是社會主體實現社會保障權利的重要依據。第三,由于我國有關失能失智群體照顧權益的法律制度依然“碎片化”明顯,這也導致盡管已經建立了基本養老、基本醫療保障等制度,在制度上為老年人或者其他弱勢群體的疾病、意外風險提供了保障,但在應對失能失智風險等方面,尚缺少基本制度安排,尤其是長期照護的專門性法律尚未制定,也沒有進入立法規劃。因此,具有基本法律效力位階的立法仍是解決問題的關鍵。

  選擇立法模式

  在風險社會的背景下,發達國家在制定社會保障政策時都比較重視將長期照護納入其中,建立長期照護保險制度已成為國際趨勢。我國《憲法》第一章總綱第14條第4款明確規定,為了實現公民的社會保險權,國家有義務“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。社會保險權或社會福利保險權,是指社會成員由于年老、疾病、失業、傷殘、生育等原因失去勞動能力而沒有正常收入來源時,國家使其通過社會保險制度獲得物質幫助的權利。從本質上講,社會成員尤其是老年人因失能失智的照護問題屬于個人范疇,其相關利益人,如親屬有義務提供照護服務,但不可否認,隨著照護問題演變成個人或家庭無力負擔和解決的社會問題時,行政措施就有介入的義務。長期照護保險的目的就在于分擔個人無力負擔的照護風險,考慮到行政力量在參與起草相關權益保護法中的實際作用,應堅持國家與社會責任并重的立法理念。

  由于歷史發展、經濟水平、社會條件的差異,不同國家的保險立法體例必然不同,但是隨著長期照護需求的快速和大量增加,長期照護保險在社會保險中的地位只會越來越重要。有學者就明確提出,社會保險立法不能沒有長期照護保險的內容,社會保險的真正“五險”應當是養老的老年年金、醫療的健康保險、就業的失業保險、工傷的職業傷害保險以及長期照護保險。2010年,我國采取專項立法的方式制定了《社會保險法》,確立了社會保險體系的法制化基本框架。但是,在該法中長期照護保險并沒有被納入,導致長期照護服務制度還只停留在行政政策上。而且,由于我國的整個社會保障制度還在探索和完善之中,制度定型遠沒有達到,制定統一的社會保障基本法的條件還不成熟。因此,根據立法慣例,長期照護保險立法采取專項立法體例比較合適,即制定一部專門性的《長期照護保險法》。

  突破立法難點

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  長期照護保險興起于發達國家,其發展過程與各國的國情、發展階段直接相關,但大都經歷了社會救助、醫療保險到實施長期照護政策,再到建立長期照護保險法律制度的歷程。長期照護保險制度的實施帶來了社會的變化,其運用更進一步說,不是實施現有社會保障制度下拼湊式甚至說是臨時性的救急式的措施,而應該是規定包括從被保險人、照護服務質量到保險給付、保險資金來源等一系列社會政策的法律規定。雖然各國建立長期照護保險制度的立法模式各有不同,但互相之間制度借鑒明顯,因為各國都面臨著老齡化困境和失能失智群體長期照護的難題。

  長期照護保險的特殊性,決定了其被保險人適用范圍、資金籌集模式、保險給付形式等關鍵內容的特殊性。首先,我國長期照護保險的被保險人范圍應充分與現行的城鎮居民基本醫療保險相銜接,參加基本醫療保險的居民都有義務參加社會照護保險,到65歲以后可以獲得護理保險補償。其次,權衡長期照護保險籌資模式的財政支付、社會保險和商業保險三種模式的利弊,我國的籌資模式應采取社會保險為基礎,政府提供財政補貼,商業保險為補充的模式。因為一方面,財政收入具有收入來源穩定、支付靈活、公共優先等特點,政府在類似公共籌資中應承擔重要比例;另一方面,盡管在社會保障制度領域要大力發展商業保險,讓商業保險參與分擔部分社會保障責任,但又不能指望依靠營利性的商業保險來替代政府承擔的責任。再次,從社會福利現金分配和實物分配的基本形式以及居家照護在長期照護保險中的不可替代的作用出發,我國長期照護保險給付應采取提供照護服務和補貼現金相結合的形式,也就是對被保險人直接提供照護服務,或者將現金補貼償付給家庭成員。

  (作者單位:湖北省社會科學院)

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姓名:李濤 工作單位:

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