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閆坤 汪川:健全宏觀調控制度體系 保持經濟平穩健康運行
2019年11月22日 09:07 來源:中國社會科學網 作者:閆坤 汪川 字號

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    2019年10月31日,中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),明確提出要“健全以國家發展規劃為戰略導向,以財政政策和貨幣政策為主要手段,就業、產業、投資、消費、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系”。該《決定》不僅進一步明確了我國宏觀調控的措施和手段,更將宏觀調控上升至制度體系層面,為全面建立宏觀調控體系指明了方向。

  以國家發展規劃引導宏觀調控的戰略導向

  四中全會《決定》指明了我國宏觀調控的目標方向,即宏觀調控首先要服務于國家發展規劃。黨的十八大和十三五規劃都提出了GDP翻番的目標:“到2020年,實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”。就目前我國的經濟發展狀況來看,仍需要維持較高的經濟增速才能在2020年實現GDP翻番的戰略目標。從這個意義上講,短期內我國宏觀調控仍肩負確保經濟中高速運行的重任。

  其次,我國經濟增長進入換擋期,潛在經濟增速下行并非短期內可通過經濟刺激計劃實現。換言之,由于潛在增長率已然下降,宏觀經濟調控的政策權衡空間變小,如若重拾大規模經濟刺激計劃,雖然短期內可以實現經濟形勢好轉,但經濟刺激的結果必然將加劇經濟不平衡,甚至會引發通貨膨脹。

  再次,我國經濟發展還長期面臨結構性失衡難題,具體體現在:在產業結構上,工業比重偏高;在支出結構上,消費比重不足;在區域結構中,區域經濟發展差距較大。結構性失衡和結構調整是一項長期而艱巨的任務,并非短期的總量擴張的經濟政策所能解決;面對結構性失衡,宏觀調控則應強調穩定,以政策微調和定向調控引導社會預期,為系統性改革營造良好的宏觀經濟環境。

  面對復雜多變的宏觀經濟形勢,我國宏觀調控政策目標需重新定位。目前我國的宏觀調控一方面應通過逆周期調控保持經濟穩定在6%的增速,實現2020年收入翻番的十三五規劃目標;另一方面,宏觀調控應保持定力,避免大收大放的調控方式,更多致力于穩定通貨膨脹和促進經濟結構均衡,為改革營造良好的宏觀經濟環境。

  健全宏觀調控制度體系的相關建議

  財政政策和貨幣政策是宏觀調控的兩大手段,在當前經濟環境下,應在較長時間內堅持財政政策和貨幣政策的“積極穩健配”:要實施積極的財政政策以對經濟增長形成支撐,而在貨幣政策方面,應更加謹慎穩健,以避免總需求的波動帶來的系統性風險;與此同時,建立完整的宏觀調控體系還需要產業政策等政策體系的支持配合,以創新發展為經濟注入新的活力。

  (一)進一步發揮積極財政政策的作用

  第一,通過擴大基礎設施投資發揮財政政策的逆周期調節作用。在當前經濟增速下行和通脹升溫的宏觀經濟形勢下,貨幣政策因通脹掣肘將保持中性,保增長將更加依賴積極財政政策的作用,尤其應通過積極的財政支出促進基建投資增長。考慮到經濟下行導致財政收入規模下降,可以通過設立專項建設基金、擴大專項債發行規模和發行政策性金融債等方式為基建投資融資,募集資金主要用于市政建設、交通運輸、保障性住房等基礎設施建設。除此之外,還應適度提高財政赤字率目標,從根本上擴大積極財政的政策空間。

  第二,通過減稅降費降低宏觀稅負。逆周期的財政政策還需要實施減稅降費的措施。就目前來看,已有的減稅降費措施取得了較好的政策效果,有效地降低了企業的稅負水平。但需要注意的是,此輪減稅降費以增加抵扣減少稅基的方式為主,需要各種認證才能抵扣減稅,企業獲得減稅的成本較高,且并非所有企業都能享受,小微企業享受減稅的難度更大;除此之外,在減稅的稅種上,減的是間接稅如增值稅而非企業所得稅,對企業利潤的改善并不直接。

  未來擴張性財政政策應從縮減稅基式減稅轉向降低稅率的減稅,從政策式減稅轉向改革式減稅,從特定行業、特定主體的特惠式減稅轉向普惠式減稅;減稅稅種上,可以考慮降低企業所得稅稅率和增值稅稅率,提高減稅后企業和居民的獲得感,刺激企業擴大固定資產投資規模以及生產能力。

  第三,調整財政支出結構,提高財政資金的使用效率。逆周期的財政政策還需要政府壓縮非建設性的政府開支,財政要從那些屬于市場競爭性的投資中解脫出來,調整財政支出結構,壓縮經濟事務支出和一般公共服務支出的比例,加大對教育、醫療、社會保障、保障性住房等“民生”領域支出,加強傳統產業的技術改造和創新,積極培育新的經濟發展支柱產業。財政政策還應支持對有利于技術升級和優化部門結構的高新技術產業、新興主導產業,這樣不僅可以節省財政支出,而且有助于減少因財政支出錯位產生的“擠出”效應,為企業公平競爭創造良好的外部環境。

  (二)建立完善的貨幣政策調控體系

  第一,簡化貨幣政策目標。從發達國家貨幣政策的經驗來看,其貨幣政策執行經歷了由多目標向突出物價穩定目標的過程。相比之下,目前我國處于經濟發展轉型階段,尚不具備強調單一物價穩定目標的條件。但為了協調貨幣政策目標間沖突,就要簡化貨幣政策目標,高速的經濟增長不宜再成為貨幣政策追求的主要目標,貨幣政策更應強調穩定和均衡目標,尤其應致力于穩定通貨膨脹和實現內外部均衡。

  第二,構建利率走廊,實現存貸款基準利率與市場利率的完全并軌。在貨幣政策調控方式上,應向價格型調控轉型,以市場化利率為調控手段。從我國目前的情況來看,我國利率市場化已基本完成,存貸款利率的浮動限制已經取消,銀行間市場日益成為金融機構拆借資金的主要渠道。鑒于此,我國的貨幣政策調控應朝向更加市場化的方向發展,以短期利率等市場化手段進行貨幣政策調控。

  具體而言,可以借鑒歐元區貨幣政策調控模式構建貨幣走廊,可以以超額存款準備金利率為走廊下限,以常備借貸便利利率(SLF)為走廊上限,并進一步完善貸款市場報價利率(LPR)的定價機制,適度擴大利率報價的參與范圍,根據宏觀調控政策的需求,重點引導中小企業貸款、三農貸款參考LPR定價,以達成結構性降息的效果。

  第三,明確貨幣政策與宏觀審慎政策的分工與協調關系。貨幣政策的制定是央行的主要職責,其主要目標應該是穩定物價并支持就業;同時,鑒于央行在危機時要承擔最后貸款人的地位,央行同時應該負責制定和協調實施宏觀審慎政策,以有效防范和應對系統性金融風險。從長期來看,貨幣政策目標和宏觀審慎目標總體上是一致的,但也要避免使用貨幣政策工具(如利率調控)來替代審慎監管(如降低金融機構和交易杠桿)的問題。尤其在房地產泡沫、地方債務、影子銀行監管、資本流動等問題要更多發揮宏觀審慎政策的作用。

  (三)需發揮產業政策的協同作用

  健全宏觀調控體系離不開產業政策的支持配合。在產業政策方面,應妥善處理好政府與市場的關系,盡可能避免用政府的判斷和選擇來代替市場機制。當然,產業政策轉型并不是無所作為,產業政策應定位于致力創造“促進公平競爭、鼓勵創新”的市場環境。

  第一,明確宏觀調控與產業政策的邊界。在我國現行體制下,宏觀調控的范疇比較寬泛,宏觀調控職能的部門不僅包括國家發改委、人民銀行和財政部,還包括自然資源部、農業農村部和生態環境部等眾多部門;職能設施上往往將宏觀調控與行政審批等職能混淆在一起,結果是造成宏觀調控措施手段越界。

  為有效區分宏觀調控與產業政策的邊界,首先應該明確宏觀調控的職能部門,依靠市場化的貨幣政策和財政政策手段對經濟進行宏觀調控;產業政策的職能應轉向中長期國家經濟戰略,并限定宏觀調控行政化手段的適用范圍和條件。

  第二,以市場化為導向調整產業政策,降低行業準入門檻。可以借鑒負面清單管理模式,推進行政審批與監管體制改革,在放寬市場準入、削減行政審批事項的同時形成事中事后全過程的市場監管,在確保放活市場的同時建立有效監管、統一開放和競爭有序的市場體系。

  在行業準入方面,應適當降低行業準入門檻,鼓勵社會資本進入壟斷行業,保障民間投資和外資企業在經濟上實現平等競爭,并推進投資審批、土地、外貿、財稅扶持方面的待遇公平化,促進公平競爭。

  第三,以財政金融政策實施創新驅動戰略。在創新驅動戰略的實施過程中,可以通過財政金融政策的配合,推動科技企業和重點行業的快速發展。在財政政策方面,可以通過支出政策、國債資金直接投入和稅收政策,加大科技投入,優化科技支出結構,著力發展高新技術產業和傳統產業改造,保障重大科技項目的實施。在金融政策方面,可以通過構建多層次資本市場體系,及時有效地為創新型投資提供融資服務,還可以通過科創板等機制加快上市進程,重點關注創新型企業的研究開發能力、科技含量、獲利能力和成長潛力,為具有自主創新能力的企業提供上市融資的綠色通道。

  總體來看,面對當前經濟形勢,穩增長是我國宏觀調控的主要任務,另一方面,宏觀調控政策權衡空間縮小要求宏觀調控保持定力,財政政策和貨幣政策應形成“積極穩健配”,并積極推動結構性改革,破除形成有效需求的體制機制障礙,保持經濟平穩健康運行。

 

  (閆坤系中國社會科學院財經戰略研究院黨委書記、研究員;汪川系中國社會科學院財經戰略研究院副研究員)

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姓名:閆坤 汪川 工作單位:

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