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鄉村振興的歷史基礎和現實策略
2019年11月21日 09:09 來源:《廣西大學學報(哲學社會科學版)》2019年第1期  作者:慕良澤 趙勇 字號

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  摘 要:鄉村振興是實現國家治理現代化的重要戰略部署,賦予了農業、農村和農民發展更多的建構性、國家性和社會性。鄉村振興戰略不是憑空產生的,而是立足于中國鄉村發展的歷史基礎,順應新時代農村農民的現實訴求。在實施鄉村振興戰略的過程中,需要重點應對鄉村發展的自然區域性、產業融合性和內外部協同性問題,分區域、有重點、統籌推進鄉村振興。

  關鍵詞:鄉村振興;區域策略;產業融合;內外部協同

  作者簡介:慕良澤,山西大學城鄉發展研究院教授,碩士生導師;趙勇,山西大學政治與公共管理學院碩士生

  黨的十九大提出鄉村振興的重大戰略,提出了實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總目標。鄉村振興成為新時代中國社會發展的重要內容,同時,鄉村振興也是積極應對鄉村發展的自然區域性、產業融合性和內外部協同性問題而提出的多維度戰略選擇。縱觀中國鄉村發展的歷史,城鄉二元結構在古代封建社會就已然存在,具體表現為專制統治的城市與被統治的鄉村之間的政治對立。新中國成立以后,工業化和城鎮化的發展導致城鄉差距進一步加大。而改革開放以來雖然城鄉差距不斷縮小,但城鄉發展不平衡問題依然存在。在改革開放40年的今天,中國已經由基本實現小康社會向全面建成小康社會邁進,而“三農”問題成為全面建成小康社會進程中的短板。因此,農業、農村優先發展,在新時代變得越來越迫切。本文基于對鄉村振興戰略的內涵解讀和歷史基礎的疏理,試圖探尋實施鄉村振興戰略的現實策略。

  一、鄉村振興的歷史基礎

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  在傳統社會,農業、農村和農民具有很大的區域性、地域性和自然性。農業、農村和農民成為“三農問題”是工業社會的產物:與裝備起來的現代工業相比,傳統農業是一個弱勢產業;與工業和商業聚集的城市相比,農村是落后區域;與知識群體和技術工人相比,農民缺乏先進的技術知識。因此,在工業社會中,要解決“三農”問題,需要國家作出戰略部署和決策選擇。所以,國家戰略賦予了農業、農村和農民發展更多的建構性、國家性和社會性。為了更準確把握鄉村振興戰略,需要站在中國歷史發展的長河中,對鄉村發展的歷史進行梳理。新中國成立至今,鄉村發展經歷了三次變革,形成四個重要發展階段。

  新中國成立之初,國家逐步確立了“農業支持工業,農村支持城市”的發展戰略。這一戰略奠定了我國工業化的基礎,同時也給“三農”領域帶來了許多問題。現代化是以工業化和城鎮化為核心的,現代化帶來的一個至關重要的政治后果便是城鄉差距。現代化改變了城市的性質,打破了城鄉之間的平衡。[1]而1958年實行的農業合作化運動,將農村經濟組織和政治組織合二為一,形成高度集權的人民公社體制,從而對農村和農民實行嚴格的管理和控制。但總體來看,農業合作化最初是以提高糧食產量為出發點,但最終并沒有大幅提高糧食產量。加之國家實行統購統銷的政策,大量補貼工業和城市,從而導致農村和農民處于貧困狀態,城鄉二元結構進一步加劇。建國后實行的計劃經濟具有高度集中的特點,生產資料由國家統一分配,這種極強的行政干預使農民個體喪失了生產經營的自主權,大大束縛了農民的生產積極性,導致農業生產力處于低水平狀態,農村經濟發展乏力。

  改革開放以來,國家試圖解決計劃經濟體制的高度集權問題,因而逐步確立了改革發展戰略。“家庭聯產承包制”“鄉鎮企業”“村民自治”三大改革和創造在一定程度上緩解甚至解決了一些“三農問題”。但是,在這一階段后期,農業稅負依然存在,個別地區的農業稅負還比較重,農業、農村、農民發展動力不足,保障體系非常薄弱。一方面,中國的政治經濟結構發生了巨大變化,同時中國農村的經濟也得到了快速發展。當時農村改革的核心就是給予農民以經濟自主權,從而將農民從人民公社中解放出來,極大地調動了農民的生產積極性,使中國解決了困擾多年的吃飯問題,出現了中國農村和農民發展的“黃金十年”。[2]家庭聯產承包責任制的有效推行,極大將農民的生產積極性調動起來,農民生活水平也得到逐步提高。鄉鎮企業改革極大增強了農村集體經濟的活力,使農村剩余勞動力從土地上轉移出來,促進農村經濟的快速發展以及農民生活水平的極大提高,為工業發展和實現現代化提供了重要助力。村民自治推動了基層民主和法制建設進程,為中國特色民主政治建設奠定了良好的基礎,產生了良好的示范效應。但是,在國家未全面實現城鎮化和現代化之前,農業一直占據國民經濟的較大比重,因此,在一定程度上,農業稅也關乎一個國家的興衰。改革開放以來,雖然有些地區實行了農業稅減免政策,但個別地區農業稅負依然很大,農民負擔重。同時,市場經濟需要完善的社會保障來抵御市場風險,但是,農村社會保障體系還很薄弱,農民抵御風險的能力也很不足,這就引發了農村社會的一系列問題。

  進入21世紀以來,中央逐步取消了農業稅負,連續出臺了一百二十多項惠農政策,形成了支農、強農、惠農的良好局面。政府從公益建設、福利提升、保障兜底、保險呵護和培育發展五個層面更好地推進“三農”工作。第一,在公益建設方面,長期以來,農村基礎設施較為薄弱,農村公益事業發展滯后,為更好地解決“三農”問題,實現新農村建設目標,政府不斷加強村級公益事業建設投入,通過創新村級“一事一議”制度來推進農村公益事業發展;第二,在福利提升方面,我國農民的福利由集體化時期的生存型福利及家庭聯產承包制時期的生活型福利轉化為新世紀以來的權利型福利。從生存到權利,農民福利水平不斷提高,福利供給模式也在不斷變化;[3]第三、在保障兜底方面,我國城鄉社會保障制度發展嚴重失衡,由于在制度設計上長期忽視農村社會保障制度建設,導致農村社會保障體系不健全,社會保障水平比較低。新世紀以來,我國社會保障體系建設進入快車道,2007年,國家開始在全國農村地區建立最低生活保障制度。[4]但農村相較于城市,社會保障水平層次低,任務重,發展不平衡的問題依然比較突出;第四、在保險呵護方面,進入新世紀,黨和國家開始重視農村社會養老保險和農業保險等。相較于城市,農村無論在老齡化速度還是老齡化人口方面都遠遠高于城市,因此,加強農村社會養老保險建設成為當務之急;第五、在培育發展方面,農業是高度依賴自然資源的產業,要培育形成農業發展新動能和新優勢。而農村更要注重培養新型職業農民,定期對農民進行新型農業的針對性培訓,尤其是農業經營帶頭人或生產大戶,從而提升農業發展的軟實力。21世紀以來,一系列的惠農政策在一定程度上解決了農村社會的問題,但由于政策體系尚不健全,導致政策效果未能完全發揮。這些問題都歸因于缺乏一個全局性的戰略導向。

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  黨的十八大以來,黨和政府把脫貧攻堅確立為第一民生工程,動員全社會積極參與,到2020年打贏脫貧攻堅戰。可以說,脫貧攻堅任務的順利完成,補齊了發展的短板;支農、強農、惠農政策的實施,開創了發展的空間。這一階段的總體戰略可以概括為“工業反哺農業、城市支持鄉村”戰略。在未來國家現代化進程中真正做到鄉村振興,必須要有改革創新的思想,牢牢把握農業農村優先發展和破除體制機制障礙這兩大方面。第一、國家在工業化和現代化過程中產生了城鄉的巨大差距,造成了城鄉的二元結構,而“三農”問題的產生以及農業農村的落后都是我國當前發展不充分不平衡的體現。對于農業農村來說,我國社會主要矛盾的變化為其提出了新的改革與發展要求。經過改革開放以來幾十年的建設,鄉村的公共資源配置已經顯著提高,但現階段城鄉差距依然比較大。因此堅持農業農村優先發展就要推動公共資源向農村傾斜,這是消除城鄉差距的必然舉措。[5]第二,破除體制機制障礙,走城鄉融合發展之路。由于我國長期對農村領域的忽視,鄉村發展受制于制度性因素。城鄉人才流動制度、基本公共服務制度、農村社會保障制度、農村土地及宅基地制度都不同程度影響著現階段鄉村的發展。[6]國家現代化需要城市和鄉村,缺一不可。農村地區的發展為城市現代化建設提供堅實的基礎,而解決好“三農”問題更離不開城市的各方面支持,城鄉之間應深度融合、雙向互動、互為依存。立足于中國鄉村發展的現實,鄉村振興在現階段過程中依然存在問題。具體地說,偏遠鄉村的基礎設施建設和公共服務水平還有待提高,鄉村發展水平不均衡,發展過程中區域性問題突出。相較于城市,鄉村發展整體水平還比較低,這需要鄉村的內外聯動機制和產業融合機制加以改善和發展。同時阻礙鄉村振興的體制機制還應繼續改革,破除體制機制障礙,形成一個系統的、全局的和長遠的振興戰略。基于上述發展基礎,面向中國特色社會主義新時代,黨的十九大提出了“鄉村振興戰略”,為鄉村發展樹立了綠色理念,確立了長遠目標,指明了改革方向,注入了前進動力。而鄉村在“振興”的過程中必須立足于中國現實情況,分階段、分區域地實現振興目標。

  二、鄉村振興的現實策略

  鄉村振興戰略提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求,加快城鄉融合,實現農業、農村和農民的現代化。鄉村振興戰略的科學內涵主要有以下幾點:一是從生產發展到產業興旺,產業興旺是鄉村振興的重要內容,更加注重一二三產業的聯動;二是從村容整潔到生態宜居,鄉村的生態環境改善是提高村民幸福感的重要指標,也是鄉村振興的重要目標;三是從管理民主到治理有效,治理不是一整套的管理制度,而是一個過程,強調多主體、多中心的協同治理;四是從生活寬裕到生活富裕,通過鄉村發展提高村民生活水平,使發展成果惠及鄉村地區,體現了國家建成更高水平的小康和共同富裕的決心。從鄉村發展的歷史過程來看,鄉村振興不是一蹴而就的,需要分區域,有重點,統籌完成。

  (一)區域策略

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  我國區域差異大,各地區鄉村的發展和現狀也各不相同,既有城市化程度較高的東部地區和城市化程度一般的中西部地區,也有平原,丘陵和山區的地形差別,因此,針對不同的區域和地區的鄉村差異要分類施策。

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  1978年以來,我國東部省份充分利用自身的區位優勢和政策優勢,加快推動區域工業化、城市化進程,成為經濟發達地區。東部廣大農村地區也深受城市化的影響,農村傳統結構、農業生產方式和農民心理都發生了巨大的改變。由于這些經濟較發達的地區屬于人口流入地,大量外來人口也選擇在鄉村地區租居,從而帶動當地出租業和其他服務業的發展,相較于一般農業型村莊,經濟發展水平更高。這些地區的鄉村建設應定位于“更強”“更富”和“更美”的發展目標。[7]2016年,東部農村居民人均可支配收入達到15498.3元,遠遠高于中部農村居民人均可支配收入的11794.3元和西部農村居民的9918.4元。[8]因此,沿海地區鄉村振興須遵循鄉村轉型發展規律,重在科學規劃、分區推進。一方面,通過優化城鄉用地、發展現代農業和農村特色經濟,提升農村生產力,促進沿海城鄉互動與協調發展。應以增強農業綜合生產能力為核心,以農業體制創新和技術創新為手段,以統籌區域、統籌城鄉和統籌生產生態為目標,推進農業觀念由小農業向大農業轉變,農業效益由土地生產率依賴型向勞動生產率依賴型轉變以及農業功能由單一向復合轉變。[9]另一方面,充分挖掘東部歷史文化資源和自然環境資源,利用自身的區位優勢,實現鄉村旅游產品特色化和多元化。根據當地特有的自然資源和民俗風情,各地相應開展鄉村旅游項目,將旅游產品做到特色化與多元化,提升附加值。借鑒韓國的鄉村旅游實踐經驗,鄉村旅游業可以借助政府力量獲取更多的產業要素,獲得協調發展。政府必須在管理體制上引導和持續支持鄉村旅游業,否則在市場經濟發展不充分的地區,后者很難得到有效發展。[10]因此,政府應完善鄉村旅游的相關法律,做到法律指導鄉村旅游發展,規范管理鄉村旅游市場,減少地區間圍繞旅游資源的惡行競爭,引導旅游資源的多元化。

  中部處于東部和西部的過渡地帶,中部地區土地類型多樣,耕地資源廣袤,氣候條件適宜,自古以來是全國重要的糧食生產區。但目前遇到城鄉發展不協調、經濟相對落后、農村剩余勞動力外流等問題。我國在快速城鎮化的過程中,大量人口從經濟欠發達地區向經濟發達地區流動,勞動力外流勢必會造成鄉村地區的相對衰落,因此,中部鄉村振興的目標應著力于加強基礎設施建設和促進公共服務健全這兩大方面,促進農業型地區的農村剩余勞動力就地就業。一方面,相較于東部和西部,中部在耕地面積和耕地質量上都占有獨特的優勢。這就需要充分利用耕地優勢,加強農業基礎設施建設,大規模推進農村土地整治和高標準農田建設,穩步提升耕地質量,發展新型的現代農業,確保國家糧食安全。另一方面,面對農村剩余勞動力外流的現實,中部地區應加強基礎設施建設和公共服務的完善,抓住發展要素投入帶來的經濟、生產,建設等機遇,迅速提升經濟水平,加快建設,改變落后的面貌。同時也要通過支持農業產業化和服務業的發展,提供更多本土化的崗位,以應對人口流動的趨勢。[11]隨著沿海地區出口優勢和勞動力優勢的下降,國內產業結構調整和產業轉移已經成為一種趨勢,特別是勞動密集型產業將尋找更合適其發展的中西部進行轉移。[12]但西部地區無論從勞動力資源的角度還是成本角度考量,都不是承接東部產業轉移的最佳地區。因此,中部地區要抓住機遇,進一步推動鄉村發展,實現農村剩余勞動力的就地就業。

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  西部地處內陸,擁有著豐富的自然資源和遼闊的土地,與眾多國家相鄰,擁有著很好的地緣優勢。但是自古以來,我國西部大部分地區都屬于經濟欠發達地區,與東部發達地區的經濟發展水平有著很大差距,鄉村地區經濟發展水平更低,造成大量的農村勞動力向東中部流入,這就需要加強和優化西部地區的經濟發展模式。[13]同時西部地區多以山地高原為主,生態環境相比東部和中部地區脆弱,存在一些生態問題。因此,西部地區實現鄉村振興的目標應定位于生態環境保護和緩解西部村莊空心化。西部地區面臨“一帶一路”的重大發展機遇,但在發展過程中加重了生態環境壓力,同時西部鄉村旅游也在蓬勃發展,每年大量游客來到西部觀光,這也使得環境壓力進一步增加。在西部地區鄉村振興的過程中,要將環境保護與經濟發展相結合,建立生態效益補償機制,確定補償對象和補償費用,建立費用征收和使用的監督機制,為最終協調經濟發展和生態保護提供依據。另一方面,受歷史與現實等多重因素影響,西部地區經濟文化等發展程度明顯低于中東部地區,人才與資金等資源在市場利益導向下從西部地區自發流向東部地區。在二十年來的市場經濟與政府鼓勵動員的雙重刺激下,西部地區青壯年農民外出打工已內化為一種自覺行為,農村資源向城市流動不平衡使西部的農村社會趨于空心化。[14]西部鄉村社會內部的空心化趨向不僅體現在農村青壯年勞動力的大量流失,嚴重制約農村經濟的發展,逐漸喪失經濟發展潛力;而且導致鄉村文化軟實力面臨危機性問題,鄉村社會組織解體與重建的結構變遷。但農村空心化與城鎮化是社會經濟發展到一定階段的“雙向”過程。因此,不應試圖阻止農村空心化,而應在適當時機予以整治。[15]盲目阻止農村空心化的結果可能適得其反,產生嚴重的鄉村治理以及城鄉發展問題。解決西部地區不斷加重的空心化問題,需要政府負責、社會協同、公眾參與以及法治保障,達到多主體,多中心和全方位的治理效果。

  (二)產業融合策略

  產業興旺是實現鄉村振興戰略的突破點和重要組成部分,這直接影響著農業發展、農民增收和農村剩余勞動力的就業問題。鄉村產業興旺,并不意味著在多大程度上促進鄉村社會經濟的發展,但應進一步增強當地主要農產品供給保障能力,增加農村剩余勞動力的就業崗位,為農民持續較快增收創造更多的機會和條件。實現鄉村地區的產業興旺就要因地制宜地進行發展,積極推動產業之間的融合,加快合理產業布局的形成。

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  首先,延長產業鏈,實現一二三產業的縱向融合。延長農業產業鏈,主要指農產品生產出來以后產業鏈條的延長,通過產業的深度融合,達到產業聯動的效果。以農業為基礎,將農業生產活動,農產品加工和銷售、消費及其他服務業有機結合,從而增加農民收入,帶動鄉村地區的產業發展,使國家經濟快速發展的紅利惠及農業、農村和農民。新世紀以來的15個中央“一號文件”大都對本年度的農業產業化和農產品加工業發展進行了部署。2016年,全國規模以上農產品加工企業達8萬家,農產品加工率達到65%。不過,與發達國家3:1~4:1的水平仍有很大差距。[16]這就需要大力發展農產品加工業,疏通產品的銷售渠道,創新產業經營模式,嘗試“公司+基地+農戶”“公司+合作社+農戶”等形式,在創新的基礎上引入互聯網因素。這是實現農業產業現代化的現實路徑,也是實施鄉村振興戰略、促進城鄉融合的現實需要。但產業縱向融合并不意味著產業之間的界限會淡化,相反,產業融合的本質是產業間分工的內部化,表現的是一個產業間分工轉變為產業內分工的過程和結果。[17]但農村三產融合發展的過程中會出現融合不充分等問題,所以,只有夯實農業生產基礎,提高農業產業現代化的水平,才能更好地實現一二三產業的融合發展。

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  其次,農業發展多元化,促進一二三產業的橫向融合。加快產業結構調整,推動產業專業化與多元化方向共同發展,注重發展地區農業的綠色化、集約化和規模化。根據本地的實際條件,因地制宜地發展特色優勢產業,其中包括特色林業、特色果業、優質雜糧、中藥材產業及養殖業等。但各地在制訂鄉村振興戰略規劃時也應結合糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區以及永久基本農田劃定等農產品供給保障要求布局鄉村產業發展。[18]同時也要提升小農戶的產品質量和附加值,逐步將小農戶引入現代農業的發展軌道,促進農業的多元化發展。充分挖掘農業的多種功能并創造各涉農行業之間的聯系,為二三產業與第一產業的充分融合提供條件,實現產業之間的橫向融合。

  最后,推動制度創新與技術創新,構建三產融合機制。制度創新指深化農村體制機制改革,從制度層面保證產業的深度融合,建立健全土地流轉規范管理制度,構建新型經營主體政策扶持體系,完善“三權分置”法律法規,確保“三權分置”有序實施。而技術創新主要針對供給側的融合動力,是通過二三產業的技術滲透帶動農業產品服務及功能升級,進而實現產業鏈和價值鏈提升。[19]推動新型技術創新,建立產學研相結合的技術創新體系。同時大力發展現代農業服務業,促進現代農業和服務業的深度融合,打破原有的產業界限,形成一二三產業協同發展與融合的新趨勢。

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  (三)內部與外部策略

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  鄉村振興的實現不單單是鄉村內部實現,更需要內部整治與外部的協同,內部立足于村民日常所需,通過加強村民自治,整治土地利用以及完善農村配套設施服務。外部則著眼于鄉村生產與未來謀劃,因地制宜地發展鄉村經濟,從多層面實現鄉村與周邊地區的協同開發,充分發揮政府的獨特作用。只有內部整治和外部協同發揮作用,才能促進鄉村的真正振興。

  鄉村振興中要想充分發揮鄉村內部的作用,從三方面實現內部整治的功能。首先,鄉村不同于城市,鄉村依然是人情社會比較濃厚的空間,人情作為農民社會交往中的情感和心理認同機制,在心理上確立了人與人之間的權利和義務關系,具有維持共同體社會秩序及促進共同體成員相互信任等社會功能,因此,需要積極探索建立以人情為基礎的村民自治形式。[20]積極探索村民自治的實現形式,不斷豐富和發展村民自治,解決當前行政村在運行和管理中存在的問題,實現鄉村社會的良性運行。其次,土地是鄉村社會的基礎,但當前農村集體用地呈現個體化和散亂化的狀態,通過積極的土地整治,實現農村土地的有效利用。合理規劃和梳理村莊空間要素,通過改造提升,營造良好的村莊環境,緩解當前村莊農業用地和建設用地的矛盾。從整體的角度對鄉村進行規劃,緩解當前存在的個體化和散亂化的問題,使鄉村更加宜居,環境更加舒適。最后,充分發揮鄉村中“中堅農民”的作用,抓住農民中的大多數。在農村人財物流出的情況下,中堅農民對于保持農村基本的生產生活秩序具有極其關鍵的作用,正是中堅農民的存在,使得中國鄉村治理具有了可持續性。[21]中堅農民對于促進糧食生產,保障國家糧食安全,維持鄉村社會基本穩定具有關鍵性作用。實現鄉村振興需要維護好中農群體的權益,中農作為一般農業型地區堅實的階層基礎,是實現鄉村內部整治功能的重要力量。

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  鄉村振興在鄉村社會內部整治的基礎上,更需要達到內部與外部的協同。深入挖掘村莊的獨特價值,引入外部要素,合理開發村莊的資源,實現內外的有機結合。在未來進一步發展鄉村經濟的過程中,通過工商資本來促進鄉村振興逐漸成為一種大趨勢,但“資本下鄉”并不必然帶來利好。一方面可以利用工商企業在資金、技術、管理等方面的優勢改造傳統農業,提高農業生產的機械化程度和農民的組織化程度,實現規模化經營和集約化生產,有利于實現農業現代化。[22]另一方面,鄉村振興并不是將鄉村經濟市場資本化,“資本下鄉”會影響農民的利益,尤其是一部分“中堅農民”。工商資本具有“擠出效應”,會削弱家庭農場,摧毀留守小規模農戶。[23]另外,在鄉村振興的過程中還可能產生一系列的治理問題,從而影響政策績效的有效實現。面對“資本下鄉”的現實問題,這就需要政府完善基礎設施,建立合理的資本嵌入機制。[24]但外部資本的有效嵌入更需要政策支持和法律保障,通過財政支持、稅收優惠、補助發放、信息服務等各種手段對鄉村予以政策上的支持,同時嚴格的法律法規對規范資本企業行為具有重要作用,對資本更好地嵌入鄉村社會提供良好保障。

  三、結語

日韩Av妻不如妾wwwdddd83com  鄉村振興戰略是新時代中國特色社會主義現代化的重要內容。鄉村振興戰略不是憑空產生的,而是在我國鄉村發展歷史過程中總結出來的,具有濃厚的歷史性和鮮明的時代性。鄉村振興戰略的實現更不是一蹴而就的,需要根據我國的現實情況分區域,有重點,統籌實施。鄉村振興戰略需要自上而下的實現路徑,從國家層面謀劃頂層設計,但也不能忽視地方性的創新實踐案例。其中江西黃溪村在實踐過程中,探尋出了諸如“確權確股不確地”經營權流轉、“現代農業基地建設+經營權流轉”的土地整治激勵等創新性制度。[25]這也就需要在振興過程中不斷探索自下而上的實現路徑,確保國家層面和地方層面的良性互動,共同致力于鄉村振興戰略的實現。

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作者簡介

姓名:慕良澤 趙勇 工作單位:山西大學城鄉發展研究院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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